Тема недоторканності депутатів як місцевих рад, так і ВРУ завжди була популярною, активно обговорювалася в суспільстві й державі. У всіх країнах світу, і в Україні визначено особливий статус народного депутата України – недоторканність і особливий порядок притягнення його до кримінальної або адміністративної відповідальності. Доцільність такого статусу для народного депутата майже не викликає сумнівів, а особливий статус депутата місцевої ради – питання спірне.
Особливо дискусії навколо недоторканності починаються перед кожними парламентськими виборами, як правило, опозиціонерами, щоб уникнути політичних переслідувань.
Адже реальне місцеве самоврядування в Україні робить лише перші кроки і депутати місцевих рад все ще перебувають у надмірній залежності від виконавчої влади, незважаючи на те, що депутати місцевих рад є повноважними представниками народу. Конституція України, чинне законодавство визначають необхідні правові умови для ефективного здійснення ними депутатських повноважень. Проаналізуємо, що являє собою депутатський імунітет в інших країнах.
Депутатський індемнітет та імунітет – захист від шкоди, забезпечення, збереження, звільнення від повинності. Депутатська недоторканність – це один з основних елементів конституційно-правового статусу члена парламенту, його привілеїв. Призначити депутатську недоторканність значить забезпечити ефективну діяльність парламентарія для максимальної реалізації ним свого мандата. Депутатський індемнітет та імунітет мають давню історичну традицію. Ще за феодалізму члени станово-представницьких установ користувалися певним імунітетом щодо дій королівської влади.
Поняття “депутатський індемнітет” звичайно означає, що член парламенту юридично не відповідальний за свої висловлювання і голосування у процесі виконання ним обов’язків у парламенті та його органах. В англомовних країнах термін ”індемнітет” замінено поняттям “привілей свободи слова“. Депутатський індемнітет визнано в усіх країнах. Однак у деяких із них він має дещо вужчий зміст. Зокрема, в Латвії та Україні – за наклеп та образу. Подібні обвинувачення є підставою для судового переслідування депутатів і за Конституцією Греції, проте для цього необхідний дозвіл парламенту.
На основі депутатського імунітету члени парламенту користуються захистом представницького органу від арешту і деяких інших процесуальних дій, пов’язаних з обмеженням особистих прав і свобод, а також від судового переслідування на підставі порушення кримінальної справи. Зміст і обсяг депутатського імунітету в різних країнах неоднаковий, але ніде він не має абсолютного характеру.
У низці держав депутати користуються імунітетом лише на парламентських сесіях. Майже в усіх країнах депутати не мають імунітету в разі затримання їх на місці злочину. В англомовних державах статус депутатів щодо цього мало відрізняється від юридичного становища інших громадян. Так, у Великобританії для арешту члена нижньої палати парламенту досить формальної згоди спікера – голови палати. У США конституційні приписи стосовно депутатського імунітету сформульовано в такий спосіб, що члени парламенту можуть бути заарештовані без дозволу представницького органу в будь-якому випадку протиправної поведінки.
Існують й інші підходи до обсягу депутатського імунітету. Наприклад, у Фінляндії депутата можуть заарештувати і порушити проти нього кримінальну справу без санкції парламенту, коли його дії кваліфікуються як злочин, за вчинення якого передбачено позбавлення волі не менш як на 6 місяців. У Швеції дозвіл парламенту на арешт і переслідування депутата не потрібні, якщо відповідна кримінальна санкція передбачає позбавлення волі на 2 роки, а в Македонії, Словенії, Хорватії та Югославії (у разі затримання на місці злочину) – на 5 років.
Однак звичайним є положення, за яким дозвіл (згоду) на арешт депутата дає парламент, а в період між сесіями – його керівний орган. Якщо депутата затримали на місці злочину, про це негайно має бути повідомлений парламент, який виносить рішення щодо застосування відповідного запобіжного заходу.
Таким чином, зміст інституту депутатської недоторканності визначає, що депутат не може бути притягнутий до кримінальної відповідальності, затриманий чи заарештований без попередньої згоди сесії відповідної ради.
Надання додаткових гарантій депутатам місцевих рад зумовлено особливим характером їх статусу як повноважних представників народу.
Президент України Віктор Ющенко 5 жовтня 2005 року підписав Закон України “Про внесення змін до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" (щодо положення про недоторканність), і одночасно вніс подання до Конституційного Суду України з проханням розглянути конституційність Закону України “Про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (№ 2854-IV від 8.09.2005 року), який, на його думку, не відповідає Конституції України, зокрема статті 24, яка встановлює рівні конституційні права і свободи всіх громадян та їхню рівність перед законом. Утім, вирішення цього питання шляхом звернення до Конституційного Суду України може затягнутися на невизначений час. Адже 19 жовтня цього року закінчився термін повноважень майже у половини суддів Конституційного Суду – п’яти, які обираються з’їздом суддів, двох від Президента, двох від парламенту.
Положення Закону України “Про внесення змін до Закону України "Про статус депутатів місцевих рад" врегульовують непорушність повноважень депутата місцевої ради, забезпечення умов для їх здійснення та порядок вирішення притягнення депутата місцевої ради до кримінальної або адміністративної відповідальності за згодою відповідної ради.
Отже, з точки зору доцільності можуть бути висловлені аргументи і “за”, і ”проти” запровадження недоторканності депутатів місцевих рад.
У політичному плані зазначений закон дозволить зробити роботу депутатів місцевих рад більш ефективною в інтересах громадян. Перший крок у цьому напрямі – внесення змін до законодавства про вибори депутатів місцевих рад за партійними списками, що сприяє політичній структуризації суспільства та партійній відповідальності перед виборцями. Наступний крок – захист депутата від свавілля місцевої виконавчої влади, перехід реальної влади від адміністрацій до виконавчих комітетів рад та виконання умов “меморандуму” опозиції, а також зменшення бажаючих потрапити до складу народних депутатів Верховної Ради України заради депутатського імунітету.
Запропонована законом процедура притягнення депутатів місцевих рад до кримінальної та адміністративної відповідальності збільшила кількість недоторканних в Україні на 229 тисяч, тепер їх вже 430 (за даними Управління зв’язків з місцевими органами влади й органами місцевого самоврядування Апарату Верховної Ради України). Правда, є застереження, що в умовах ще молодої української демократії, при проведенні пропорційних виборів на місцевому рівні існування недоторканності може дати зворотний результат у вигляді комерціалізації та криміналізації місцевих рад, проте це буде іміджем відповідних партій, члени яких і будуть посадовими особами органів місцевого самоврядування.
Також норма статті 31 згаданого закону передбачає можливість блокування радою юридичного переслідування депутата правоохоронними органами, що полягає в уникненні включення до порядку денного пленарного засідання ради питання про притягнення депутата місцевої ради до кримінальної відповідальності, тобто відсутній механізм відповідальності місцевої ради. Наприклад, у жовтні цього року прокуратурою Кіровоградської області внесено подання до міської ради для одержання згоди на притягнення до кримінальної відповідальності депутата Кіровоградської міської ради за частиною 3 статті 157 (перешкоджання здійсненню виборчого права), частиною 3 статті 158 (неправомірне використання виборчих бюлетенів, підлог виборчих документів або неправильний підрахунок голосів чи неправильне оголошення результатів виборів), частиною 2 статті 364 (зловживання владою або службовим становищем) Кримінального кодексу України, а саме за вчинення у 2004 році ним порушень як головою територіальної виборчої комісії. Вже січень, а міська рада ніяк не може включити це питання до порядку денного засідання ради. Також закон не передбачає такої процедури, як відмовлення депутата місцевої ради від депутатського імунітету, хіба що в цілях власного піару. Слід зазначити, що до Комітету Верховної Ради України з питань державного будівництва та місцевого самоврядування надходять численні колективні звернення від депутатів Дарницької районної в місті Києві ради, Тернопільської, Чернівецької міських рад та інших щодо скасування недоторканності депутатів місцевих рад.
Одночасно зазначимо, що закон фактично відновив депутатську недоторканність депутатів місцевих рад, яка існувала до 1998 року. А саме, аналіз практики притягнення до відповідальності депутатів місцевих рад за той час, коли вони не користувалися недоторканністю, свідчить про відсутність якогось “тиску” правоохоронних органів на депутатів. Зокрема, за повідомленням МВС України, за 1998 рік органи внутрішніх справ порушили 70 кримінальних справ за злочини, до вчинення яких причетні депутати місцевих рад, із яких 33 – за розкрадання державного або колективного майна (у тому числі 8 справ за ознаками розкрадання в особливо великих розмірах, тобто за статтею 86–1КК). З цих справ 31 направлена до суду. Деякі справи закриті за нереабілітуючими підставами. Після скасування недоторканності засуджено 19 депутатів місцевих рад.
Наведене свідчить, що 1998 року:
- правоохоронні органи (принаймні органи МВС) не проявляли якоїсь особливої активності чи упередженості щодо депутатів місцевих рад, бо з десятків тисяч кримінальних справ, порушених ними у 1998 році, лише 70 стосувалися таких депутатів;
- досить велика частина порушених справ направлялася до суду і завершилася засудженням депутатів місцевих рад, тобто суд визнав їх винними у вчиненні злочинів;
- скасування недоторканності, можливо, справило на депутатів місцевих рад превентивний вплив, змушуючи їх ретельніше дотримуватись вимог закону у своїй діяльності.
Отже, скасування недоторканності депутатів місцевих рад не привело до порушень законності у питаннях притягнення їх до відповідальності. Зазначаємо, що вичерпний перелік посадових та службових осіб, які мають право на недоторканність, чітко визначений статтями 80, 105, 126 і 149 Конституції України, і він залишився незмінним. Відповідно до нього таким правом в Україні наділені Президент України, народні депутати України та судді.
Згідно з частиною 3 статті 141 Конституції України “статус голів, депутатів і виконавчих органів ради та їхні повноваження, порядок утворення, реорганізації, ліквідації визначаються законом”. Крім того, посадові особи зобов’язані діяти лише на підставі, в межах повноважень та у спосіб, що передбачені Конституцією та законами України.
Оскільки розділ 11 „Місцеве самоврядування” Конституції України безпосередньо не гарантував недоторканність депутатам місцевого рівня, без відповідних змін до Основного закону Верховна Рада України взагалі не мала права розширювати перелік „недоторканних”. Проте прямого заперечення на встановлення недоторканності депутатів місцевих рад немає у Конституції України.
Крім того, слід зважати, що Конституційний Суд України у № 7-зп від 23 грудня 1997 року визнав неконституційними положення Закону України “Про Рахункову палату”, якими голові та деяким іншим посадовим особам Рахункової палати надавалась недоторканність такого ж типу, як і та, що пропонується у проекті. При цьому Конституційний Суд зауважив, що “недоторканність посадових осіб є гарантією більш високого рівня у порівнянні з недоторканністю, яка встановлюється для всіх осіб, що відповідає принципу рівності прав і свобод громадян та їх рівності перед законом (стаття 24 Конституції України).
Тому, якщо права і свободи людини і громадянина, а також гарантії цих прав і свобод (у тому числі додаткові гарантії недоторканності особи) визначаються виключно законами України (пункт перший статті 92 Конституції України), то гарантії вищого рівня (для депутатів, суддів та інших посадових осіб), оскільки вони допускають винятки із загального принципу рівності прав і свобод громадян та їх рівності перед законом, мають за логікою визначатися виключно Конституцією. Конституція України таких гарантій недоторканності для посадових осіб Рахункової палати не передбачає”.
У рішенні №1-рп/98 від 26 лютого 1998 року Конституційний Суд України зауважив, що “встановлення додаткових порівняно з недоторканністю особи (стаття 29 Конституції України) гарантій недоторканності для окремих категорій державних посадових осіб має на меті створення належних умов для виконання покладених на них державою обов'язків та захист від незаконного втручання в їх діяльність. Недоторканність посадових осіб є гарантією більш високого рівня у порівнянні з недоторканністю, яка встановлюється для всіх осіб, що відповідає принципу рівності прав і свобод громадян та їх рівності перед законом (стаття 24 Конституції України). Якщо права і свободи людини і громадянина, а також гарантії цих прав і свобод (у тому числі додаткові гарантії недоторканності особи) визначаються виключно законами України (пункт 1 частини першої статті 92 Конституції України), то гарантії вищого рівня мають за логікою визначатися виключно Конституцією України, оскільки вони допускають винятки із загального принципу рівності прав і свобод громадян, їх рівності перед законом”.
Загалом недоторканність - це додаткова гарантія, виняток із загального правила. Проте ці додаткові гарантії мають цілком конкретні межі, чітко зафіксовані у законодавстві й поширені виключно на сферу правовідносин, що стосуються виконання службових або посадових обов'язків.
Винятки ж завжди, особливо у нашій країні, сприймались і трактувались виключно як привілеї. Це підтверджує і соціологічне опитування, проведене 6 жовтня 2005 року Центром імені Разумкова. Лише 15,2% українців підтримують зазначений закон, 61,5% - не підтримують, 11,4% - не цікавляться, 11,9% - не змогли відповісти. Менше всіх підтримують положення цього закону мешканці західного регіону - 7,1%, не підтримують – 80,3%; у центральному регіоні, відповідно, 16,1% і 58,7%, південному - 20,3% і 60,7%, східному - 16,6% і 53,8%. Проти задекларованих норм закону виступає більшість представників електорату всіх основних політичних партій. Так, серед тих, хто планує голосувати на майбутніх парламентських виборах за ВО “Батьківщина”, не підтримують цю норму 74,2%, серед представників електорату “Народного союзу “Наша Україна” – 71,2%, Соціалістичної партії – 66,7%, Народної партії – 64,2%, Партії регіонів – 57,1%, Комуністичної партії України – 55,6%.
За даними міністра внутрішніх справ України, сьогодні 1026 представників влади звинувачено у посадових злочинах, які нанесли шкоду державі на суму понад 18 мільйонів гривень.
Також у Резолюції від 5 жовтня 2005 року Парламентська Асамблея Ради Європи підкреслює необхідність притягнути до відповідальності не лише осіб, які виконували незаконні накази, але насамперед організаторів масових фальсифікацій, підбурювачів насилля і тих, хто підкупляв виборців (не останнє місце посідає і так званий адміністративний ресурс), для того щоб попередити майбутні порушення та укорінити принципи верховенства права.
Для однозначного та правильного застосування цього закону уточнень і доповнень потребує і чинне кримінально-процесуальне законодавство. А саме глава 12 КПК, до якої потрібно внести нові норми, котрі передбачили б порядок притягнення як обвинувачених народних депутатів, депутатів місцевих рад, суддів, кандидатів у Президенти.
Відсутність у КПК положень, якими було б виписано порядок притягнення депутатів місцевого рівня до відповідальності, навряд чи є гарантією швидкого розслідування кримінальних справ, порушених стосовно зазначених осіб, що не відповідатиме пункту 13.12. Резолюції Парламентської Асамблеї (гарантувати захист проти свавільного або незаконного затримання; забезпечити неухильне дотримання правоохоронними органами, зокрема під час розслідування виборчих та корупційних порушень, принципів справедливого кримінального процесу у відповідності з міжнародними стандартами, у тому числі гарантувати всім затриманим швидкий та регулярний доступ до захисника і лікаря за їхнім вибором, забезпечити швидке повідомлення близьких про місце перебування затриманих).
Одночасно зазначимо, що відповідно до пункту 3 частини першої статті 85 Конституції України до повноважень Верховної Ради України належить прийняття законів. Законами є нормативно-правові акти, які регулюють найважливіші питання суспільного життя, мають найвищу юридичну силу (після Конституції України) і є обов’язковими для виконання. На розгляд до Верховної Ради України надійшли проекти законів України “Про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо скасування положення про недоторканність) (№ 7732 від 29.06.05), “Про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо скасування положення про недоторканість) (№ 7732-1 від 12.10.05),“Про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо скасування положення про недоторканність) (№ 7732-2 від 13.10.05),“Про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (№ 7732-3 від 17.10.05), “Про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (№ 7732-4 від 19.10.05), “Про внесення зміни до розділу II (прикінцеві положення) Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (щодо тимчасового зупинення дії положення про недоторканність) (№ 8279 від 17.10.05).
Зазначені законопроекти спрямовані на скасування депутатської недоторканності депутатів місцевих рад через врегулювання порядку вирішення питань про притягнення до кримінальної відповідальності депутата місцевої ради, а також його арешту або застосування до нього заходів адміністративного стягнення за згодою відповідної ради, тобто виключення статей 30 та 31 Закону України “Про статус депутатів місцевих рад”, що були внесені Законом України “Про внесення змін до Закону України “Про статус депутатів місцевих рад” (№ 2854-IV від 08.09.05).
Отже, запровадження недоторканності депутатів місцевих рад варто розглядати не лише на предмет конституційності, а й доцільності та готовності українського суспільства сприйняти це не як привілей, а як гарантію професійного виконання місцевими депутатами своїх обов’язків.
ІА "Вголос": НОВИНИ