Матеріали «круглого столу» політиків та експертів. Львів, 28 січня 2009 року. Доповідач – Петро Мавко, директор Західноукраїнського регіонального навчального центру
Петро Мавко: Я займаюся самоврядуванням давно. Занадто давно. Я прийшов у самоврядування в 90 році. коли ще не було незалежної України. Маю 8 років практичного досвіду: я працював у Львівській міській раді. Спочатку це називалося виконком, потім адміністрація, потім знову виконком. Потім я багато років працював в різних проектах технічної допомоги – тренінг, консалтинг, поради, проекти, допомога місцевому самоврядування. Тобто всі ці роки я був у темі. І сьогодні продовжую цим займатися.
Чомусь багато людей думає, що самоврядування почалося з самостійної України. Насправді воно почалося раніше. І цей момент може показати нам причину або підстави появи місцевого самоврядування як інституту, як способу управління, як способу організації влади. Пам’ятаємо, що 90-й рік - це був останній рік існування СРСР, коли була абсолютно централізована система управління з вертикаллю, з партійно-радянською системою управління, коли усі структури управління дублювалися в різних парткомах, райкомах, міськкомах партії і т.д. І тим не менше, в 19990 році був прийнятий закон «Про місцеві ради народних депутатів і місцеве самоврядування». І власне в ці органи в 90-у році і обиралися ті перші демократичні депутати по усій Україні, в тому числі і у Львові. Відтоді бере початок місцеве самоврядування. Практично, це поняття існує у нас вже19-й рік.
На це питання вже досить заїжджене, заговорене, і книг вже написано багато. Причому фундаментальних праць, в тому числі і Куйбіда написав досить товсту монографію «Місцеве самоврядування», і Кравченко Василь, та й багато інших. Дуже багато різної літератури сьогодні є, а самоврядування немає.
Про те, що воно сьогодні є дискурсом… Я пройшовся по сайту «Вголос» – от 20 січня був чат зі Степаном Давимукою і його запитали про ставлення до проведення реформи місцевого самоврядування. Приїхав депутат, який, в принципі, не дуже має відношення до самоврядування, він, правда, був представником президента, але це державна владна вертикаль, до самоврядування він не має жодного відношення. Тим не менше, йому задали таке питання. Я зацитую деякі тези Давимуки: « Реформа місцевого самоврядування в Україні перезріла». «Що Ви під цим розумієте?» «Це система розподілу функцій між місцевим самоврядуванням і державним управлінням. Все більше і більше коштів потрібно передавати місцевим органам влади. Реалізація реформ наштовхнеться на серйозний опір в низах та у верхах». І ще одна теза: «Реформи можливі в стабільних економічних та адміністративних умовах». Це навертає на думку, що сьогодні умови дійсно специфічні і самоврядування не є топ-темою. Сьогодні, коли подивитися по інтернету, політологи полюбляють 3 основні теми: фінансово-економічна криза, газ, політична криза в Україні, яка плавно переходить у вибори. Натомість місцеве самоврядування не є топовою темою.
Отже, 19 років спроб побудови місцевого самоврядування в України. По тих законах, які були прийняті – перший у 1990 році, потім ще у 94 році була поправка якась, і аж у 1997 році був прийнятий нині діючий закон про місцеве само врядування, після прийнятої у 1996 році Конституції. І до сьогодні і ми за ним живемо – по тому закону місцеве самоврядування – це право приймати рішення під власну відповідальність, яке поширюється на міста, селища і села. Тобто, практично, на відміну від європейської практики, територіальної складової в нашому місцевому самоврядуванні не існує. Тобто, місцеве самоврядування ніяк не лягає на територію юрисдикції, ніяк не співвідноситься і не корелюється з територією юрисдикції. Я придумав такий приклад: коли уявити собі карту України і усі крапочки, якими позначені населені пункти, зібрати в одну купу, то усі ці крапочки в кутку Чернівецької області зберуться в невеличку плямку, а вся територія України буде порожня, так би мовити, вільна. Тобто, юрисдикція над цією територією є у центральної влади через місцеві адміністрації.
В Україні не існує місцевого самоврядування. А якщо говорити про села, то там вона просто не може існувати. Бо не підкріплена ні ресурсами, ні фінансами. Ці функції фактично виконує навіть не РДА, а фінвідділ РДА. Тому що він розподіляє всі гроші. І це і є управління на тому рівні.
Тобто, якщо говорити серйозною, то на сьогодні місцеве самоврядування присутнє в обласних центрах і містах обласного значення. Це після бюджетної реформи, коли у 2001 році був прийнятий бюджетний кодекс, коли після першого етапу тої бюджетної реформи було дано право на власне формування за відповідними формулами власних бюджетів містам обласного значення і після того вже РДА. І практично тільки тому можна говорити про якесь діяльне, спроможне самоврядування у цих містах. І що воно в основному вирішує? Поточні питання. Тому що тих ресурсів далеко не вистачає навіть для того, щоб втримати в належному стані те, що вже навіть не піддається утриманню, а розвалюється на всі боки – інфраструктура, комунальні установи, організації і т.п.
Місцеве самоврядування в Україні номінально існує. Що призвело до того, що у 90-у році був прийнятий той закон?
Суспільство проходить відповідні етапи трансформації через якісь революційні зриви, через еволюцію, через різні процеси невидимі в самому суспільстві. Тобто, як і будь-яка система, суспільство еволюціонує і змінюється. Відповідно, настає момент, коли настає революційна ситуація – коли стара парадигма управління з тою системою не справляється і треба приймати виклики ззовні і міняти структуру для того, щоб вижити. Зміни наприкінці 80-х років, ці заворушення в республіках, коли вже було зрозуміло, що Радянський Союз розвалюється, поставили вимогу дати відповідь на ці виклики. І силою це вже придушити було неможливо, бо ці мітинги, заворушення раптом в один час стали проводитися по усіх містах – треба було було вести дискусії. Я пригадую собі, що на перших мітингах у Львові в 1988-89 рр. дискусію з мітингуючи ми вели Летюга і Пєхота. Виявилося, що більше нікому. Ніхто з вищих чиновників партійних, номенклатурних не хотів іти й вести дискусію з людьми. А крайніми стали представники місцевих органів влади – Пєхота був головою міськвиконкому, а Летюга – головою Ленінського райвиконкому. Таким чином, примусово, через тиск знизу, була проведена децентралізація влади. Виявляється, настає момент, коли владою треба поділитися і віддати частинку хоча б для того, щоб захистити себе, щоб не брати на себе відповідальність. А якщо ти відповідаєш, то ти місцевий орган влади. Таким чином, практично оця система місцевих рад, яка була тоді створена, існує в Україні і досі.
Чому вона не змінена? Тому що система була пристосована політичними й економічними елітами України для обслуговування їхніх інтересів упродовж отих останніх 19 років. Так само як і та система, яка у нас була до 1991 року, прекрасно працювала до часу, поки не почала валитися. Можна говорити, що система управління погана чи добра тільки з огляду на те, для яких цілей вона створена і які функції вона виконує. Я смію заявити, що радянська система управління була добра, тому що вона відповідала своєму призначенню і добре виконувала свої функції впродовж багатьох років. Але еволюція суспільства відбувається, і в якийсь момент треба щось змінювати, а є інерція. Як ви розумієте, соціальні системи більш інерційні, ніж механічні. Люди не встигають швидко перебудовуватися. Так от, система заскорузла. Починаючи з 90-го року і до сьогодні вона прекрасно обслуговує інтереси української олігархії. То навіщо її міняти? Вони її прекрасно пристосували. Владу трішки поділили, щоб трохи дали, щось контролюють частково, щось не контролюють.
Те самоврядування теж сприймають по-різному. З одного боку дивишся – самоврядування добре. З іншого дивишся як влада тисне на місцеве самоврядування. Почитаєш Інтернет чи ЗМІ - то страшне: порушують права місцевого самоврядування, забирають автономію, втручаються і т.д. і т.п. Повно таких заяв. І, а принципі, там велика доля правди. Бо так воно є. Ментальна система має ще більшу інерцію, ніж соціальна. Перебудувати мозки дуже важко. І тому, чим більше личок – тим він більшим начальником себе вважає. Нормальна система мислення. Я пам’ятаю, на сході України була така практика ( може, вона й донині існує), що міський голова не мав права виїхати з міста без дозволу губернатора у відрядження, на конференцію чи ще кудись. Це фантастика. Але така українська практика. На заході України було трохи більше свободи. Але щоб рівень самоуправління дуже відрізнявся, то ні.
З іншого боку – як сприймають самоврядування ті, кому воно дісталося до рук? По-різному. В кращому випадку – як комунальне підприємство. І, відповідно, застосовують усі методи управління, придатні для комунального підприємства: дохід є – то і роботи виконали (полатали дороги, пенсії виплатили), а немає доходу – немає фінансів. Тобто, розуміння того, що йому доручено управляти саморозвитковою динамічною соціально-економічною системою і близько немає. З їхньої точки зору – це просто комунальне підприємство. А якщо прийшов доморощений управлінець-бізнесмен з українською школою бізнесу, то він це сприймає як бізнес, як комерцію – схеми різні застосовує, щоб заробити.
Я вам розкажу такий прикол, мало хто про це знає. Керівник секретаріату президента Віктор Іванович Балога починав свою політичну кар’єру з посади міського голови Мукачева у 1998 році. Я добре знаю ситуацію, бо тоді наша програма вибрала Мукачеве як місто-партнер. І тоді ще тільки проводилися переговори з його попередником. Віктор Іванович провів потужну виборчу кампанію, пообіцяв купу всього. А коли прийшов у місто, йому сказали, що грошей немає зовсім. І що Балога-бізнесмен придумав? Він десь з рік кредитував міську казну з бюджету власної фірми. Звичайно, він потім відбив ці гроші. Але ж придумав таке! Я у 2002 чи 2003 року був на конференції в Росії, і коли розповів їм про цей випадок, вони не вірили. В Росії таке немислимо. А в Україні демократія.
Я тут познаходив інформацію про затримання за хабарі українських посадовців місцевого самоврядування.
Наприклад: «24 числа мера міста Тисмениця Івано-Франківської області відсторонено від виконання службових обов’язків через звинувачення у зловживаннях під час повені. Івано-Франківська обласна прокуратура висловила Ярославу Гализі звинувачення у зловживанні. Внаслідок неправомірних дій мера держава зазнала збитків на суму 395 тис. грн.» Де можна, там копійчину виривають. Це також штрих до портрету нинішнього місцевого самоврядування в Україні. Так сприймають - як підприємство. Те, що у самоврядуванні нічого не відбулося, може свідчити ще багато цитат. У нас є певні лобісти і структури, які займаються проблемами самоврядування. Це, зокрема, асоціація міст України, яка існує з 1993 року.
Репліка: Це радше хобі.
Мавко: Це не хобі. Це професійна робота. Це тут у нас цей круглий стіл – хобі, а у них це професія, бо вони це роблять за гроші. От дивіться, вони щороку проводять муніципальні слухання: збирають голів, обговорюють проблеми самоврядування. От Звернення учасників Асоціації міст від 2 жовтня 2008 року до Президента України. Криза тоді ще не звучала. «Катастрофічний стан ЖКГ, недостатність розрахункових обсягів фінансових ресурсів, низький рівень фінансової самостійності». Підніміть ці резолюції за будь-який рік – вони практично однакові. Нічого не міняється. І от якби ілюстрація до кризової ситуації – 22 січня на УНІАНі була прес-конференція Асоціації малих міст України. Вони з тяжким трудом пролобіювали, щоб у бюджет України 2009 року було внесено 1 млрд. грн. для потреб малих міст, бо вони нічого не дістають через трансферти, тому що не формують власні бюджети, самоврядування у них немає, а якимсь мережам, які там є, вже повний капець. Вибили вони цей мільярд, і тут раптом виявляється, що його немає. І тут на прес-конференції йдеться, що вперше у 2008 році Асоціація вийшла на порозуміння з урядом, який уже в проекті змін до бюджету у 2008 році передбачив 1 млрд. грн. І вони звертаються до усіх з пропозицією внесення змін, тобто «віддайте нам той мільярд, що обіцяли». А мільярда немає. От така сьогодні ситуація.
Що потрібно, щоб самоврядування було в Україні? Є формальна сторона. Для того, щоб було самоврядування, треба провести ряд системних реформ, або одну велику системну реформу, в основі якої мав би бути повний перегляд політичної та адміністративно-територіальної системи, або устрою України. Треба прийняти нові закони, або серйозні поправки до багатьох законів. Насамперед, треба внести зміни до Конституції. Це однозначно. Тому що коли ми говоримо про адміністративно-територіальну реформу (АТР), з’являється поняття «громада», тобто, адміністративно-територіальне утворення першого рівня. В Конституції сьогодні цього немає, це треба вводити. А це є в тій, відповідно, 3207/1 від 2003 року, яка висить, не впроваджена.
Отже, по-перше, зміни до Конституції, по-друге, поміняти бюджетний устрій, податкову систему, земельний кодекс. Багато змінити треба. Але це не є щось неможливе. Тому що на сьогодні експертами і чиновниками, які мають до цього відношення, багато всього вже напрацьовано. Практично, сама АТР, як її проводити, усе це дуже добре виписано. Куйбіда, знаєте, цим займався давно. В нього є департамент АТУ і там кілька людей цим займаються. На сайті Мінрегіонбуду є Концепція регіональної політики, концепція АТР, концепція реформи місцевого самоврядування. Все там опрацьовано до дрібних деталей: як формувати ті АТО першого рівня, за якими критеріями, за якою технологією, за якими підходами. Все це розроблено. Остання їх робота в рамках Німецького бюро технічного співробітництва «Міста і громади в адміністративно-територіальній реформі в Україні» Це написав Юрій Ганущак – директор департаменту. Він працював ще з Романом Безсмертним над реформою. Якщо порівняти з тим, що було зроблено в реформі Безсмертного, то тут вже дуже «вилизано», ще раз перераховано формули і т.п. Практично, все вже розроблено і, між іншим, на дуже добрій науковій основі. Тому що вони проводили моделювання громад, порівнювали, розраховували в рамках різних проектів технічної допомоги. І на сьогодні ці напрацювання лежать, висять на сайтах і служать предметом для розмов на таких от «круглих столах».
Але ні самоврядування, ні реформи самоврядування і АТУ в Україні немає. А якщо цього немає, то значить, є причини, чому цього немає. Будемо довірятися закону достатньої підстави. Я думаю, що основна причина та, яку я вже назвав: існуюча на сьогодні система адміністрування Україною прекрасно пристосована для обслуговування інтересів пануючої сьогодні олігархічної верхівки. Якщо брати ширше, то це стосується не тільки реформи місцевого самоврядування, але й взагалі зміни парадигми організації суспільного життя в Україні. Очевидно, без зміни політичних еліт зробити це неможливо. Добре про це сказав відомий одіозний персонаж Корчинський: «Революцію може зробити той, хто не є виходцем з цієї тусовки». І тому, поки не назріє ситуація, коли ця управлінська мережа, яка не дає Україні нормально розвиватися, трісне від якогось зусилля. А це зусилля має хтось застосувати. Має прийти нова освічена політична еліта, яка, можливо, згадає про громадське благо.
На жаль, на сьогодні самоврядування не потрібне і самим громадянам. Чому? Тому що вони взагалі не розуміють, що це таке. Вони виживають. І влада для них – це влада. Вони розрізняють органи влади за адресами: Львівська міська влада – це на площі Ринок, а обласна - на Винниченка. УНІАН проводило опитування «хто найбільше дістає українців?» Українці найбільше скаржаться на суди, міліцію та органи місцевого самоврядування. Тому що вони найближче. А повноцінне самоврядування є елементом громадянського суспільства. Тобто, це право і обов’язок приймати рішення місцевого рівня під власну відповідальність. І контролювати тих, хто ці рішення приймає. На жаль, народ цього робити не може, не вміє і, здається, й не хоче.
Ігор Танчин: В мене таке враження, що доповідь була цілісною і раціональною доки не дійшло до заявленої теми, тобто до розгляду питання про те кому не потрібна реформа місцевого самоврядування. І тут з конкретикою стало трохи гірше. Мене власне цікавлять два таких моменти: по-перше, Ви сказали, що «має тріснути шкаралупа». Але не сказали чому це має статися? Це виглядає як якийсь такий провіденціалізм: воно має статися – і все!
Мавко: НІ, не провіденціалізм, а є закони розвитку соціальної системи. Я ж це сказав. Чому тріснула попередня система?
Танчин: І друге. Було сказано, що народ просто зайнятий виживанням. І тому йому не до змін місцевого самоврядування. Я б не сказав, що останні 4-5 років народ виживав. Останні 4-5 років народ радше жирував. І тим не менше, уваги до місцевого самоврядування не спостерігалося.
Мавко: Це теж підтверджує тезу про пристосуванство. Народ також пристосувався до цієї системи. Альтернативи ж немає, значить, треба пристосовуватися до цієї, що є.
Анатолій Романюк: В мене два питання. Перше, можливо, більш теоретичне. Але має практичне значення. Чи можлива зміна місцевого самоврядування без зміни політичної системи? І друге. Чи існують виклики, які вимагають зміни реформи місцевого самоврядування? Чи ми просто виходимо з гіпотетичної точки зору, що розвиток громадянського суспільства потребує іншого місцевого самоврядування?
Мавко: Без сумніву, політична система обіймає все. Політична система формує життя всього суспільства, в тому числі і життя громади. Відповідно, взаємозв’язок є. Реформа політичної системи є також передумовою реформи місцевого самоврядування. Щодо другого питання. Я би сказав, що поки що це є дискурсом серед експертів. Якби воно було вимогою життя, якби це життя стукало у двері тих, хто має робити ці реформи, очевидно, що вони почали би робитися. На сьогодні виглядає так, що реальних викликів для того, щоб негайно почати впроваджувати реформи, не видно.
Володимир Подгорнов: Ви кажете, що працюєте в тій системі з 90-го року. Скільки було людей у міськвиконкомі станом на 90-й рік? Якщо я не помиляюся, 147 осіб. Так?
Мавко: Ні. В міській адміністрації працювало не менше 600 осіб.
Подгорнов: А скільки зараз?
Мавко: Працює закон Паркінсона. Як би ми до нього не ставилися, а він таки діє. Але, на жаль, система працює тільки на самозбереження і саморозвиток. Поки, знову ж таки, не створяться такі умови, коли вона змушена буде реорганізуватися або трісне. На превеликий жаль, це стосується і ЛМР. Вона лише розширюється з кожною каденцією.
Подгорнов: В мене питання ось яке. Вся логіка реформи місцевого самоврядування полягає в тому, що зайвих людей доведеться скоротити, і не на 10-15%, а в 3-4 рази. Це була би оптимальна ситуація. Інше питання – що з ними робити? Люди вже знайшли собі якусь нішу. Вони самозабезпечують себе роботою. Вони вдають, що вони потрібні. І тут їм скажуть «до побачення».
Мавко: По-перше, там є різні люди. І типовий державний службовець, чи службовець органів місцевого самоврядування, той кого Макс Вебер називав бюрократом – це специфічного типу людина, для якої перебування на цій посаді є комфортним. Вона себе там знаходить. Це, як казав Сковорода, «сродна праця». Ці люди там себе комфортно почувають. У них немає надмірного апломбу, амбіцій. Це не ті люди, які хочуть заробити багато грошей. Дослідження показують, що підвищення зарплати не є першим стимулом доброї роботи державного адміністратора. Такими стимулами є передбачуваність і стабільність.
Репліка: І можливість отримувати хабарі.
Мавко: Давайте не будемо вдаватися в деталі. Я говорю теоретично. Таких людей є багато. Зараз їх може поменшало, бо в адміністрацію прийшли «шустріші хлопці», які ненадовго туди прийшли і хочуть зробити якийсь інтерес, на жаль. Таке у нас зараз відбувається всюди. Але коли ситуація стабілізується, то буде так як у всьому світі. У цій системі є професіонали. І їх достатньо. Скільки їх має бути? Знову ж таки, можна говорити про математичні моделі, а можна про емпіричний метод. Візьмемо, наприклад, кожну європейську країну і порахуємо, скільки там є управлінців на тисячу осіб населення. Вийдуть різні цифри. І виявляється, що і така й інша кількість добре працює. Тобто, є специфіка регіональна, історична, культурна і т.д. І вона себе покаже. Тут треба і моделювати математично, і емпірично відчути, скільки має бути тих чиновників.
Подгорнов: А як Ви вважаєте, все-таки криза «скине» зайвих?
Мавко: Ті, кого я називаю «служаками», будуть триматися довго. Вони будуть триматися своїх посад. А ті, хто прийшов «бабла накосити», шукатимуть інших можливостей.
Андрій Хомицький: Можете коротко сказати, як повинна проходити реформа місцевого самоврядування?
Мавко: Потрібна адекватна до суспільних реалій форма управління суспільством. Тобто, знайти таку міру децентралізації, яка на сьогодні відповідає суспільним викликам. Є певні моделі, які треба опробовувати. В Польщі в 90-му році теж так було: ніхто нічого не знав. І тим не менше, вони зробили 2500 гмін в один момент. І нічого страшного, і все нормально запрацювало. В Україні треба це зробити, по-перше, законодавчо ( провести зміни до усіх законів), організаційно, в кілька етапів, тому що фундаментом до цього є зміна адміністративно-територіального устрою. Те, що сьогодні цей устрій абсолютно не відповідає життєвим потребам України, вже всім зрозуміло.
Андрій Хомицький: Як це має виглядати? Поділ на історичні землі, наприклад, Галичина, Волинь…
Мавко: НІ. Йдеться про те, щоб децентралізувати систему. Сьогодні в Україні політична і фіскальна влада гіперцентралізована. Експерти відзначають, що вона більш централізована, ніж в колишньому СРСР. Децентралізація полягає в передачі повноважень «вниз» з якимсь там рівнем контролю з боку держави. Які є принципи самоврядування? Принцип субсидіальності. Передавати повноваження на найнижчий рівень, на якому вони можуть бути реалізовані. Тобто, базові послуги, які органами влади надаються населенню, повинні надаватися на найнижчому рівні – на рівні базової адміністративно-територіальної одиниці. В Україні адміністративно-територіальних одиниць не існує., їх треба починати «з нуля». Тобто, вся територія України має бути покрита адміністративно-територіальними одиницями з правом юрисдикції на власній території. Ці громади першого рівня повинні формуватися шляхом об’єднання менших громад з наділенням їм території. Бо малі громади –села – території також не мають. Вже за селом керує держава. Власне в цьому полягає реформа. Це дуже складно зробити. По-перше, треба виділити на карті, делімітувати, потім поставити когось там управляти, визначити функції, дати відповідний бюджет, тобто, змінити бюджетну систему, дати відповідні податки, тобто, змінити податкову систему, навчити кадри управляти, тому що на сьогодні є величезна армія державних службовців, які не здатні управляти в умовах невизначеності. А управляти соціально-економічною системою, такою як адміністративно-територіальна одиниця – це управління саме в умовах невизначеності. Це не є алгоритмічне управління, коли вказівка поступила і її треба виконати. Тут треба приймати рішення під власну відповідальність, а вони цього не вміють робити. Суть державної служби зараз - бути на місці, при телефоні, і чекати коли подзвонить начальник; побігти на нараду з блокнотиком, записати, що начальник сказав, половину зробити, половину не зробити і пояснити на другий раз, чому не зробив. А на нижчому рівні так не вийде. Тому що люди під вікнами стоять, які обирали це самоврядування.
Репліка: А система виборів яка повинна бути?
Мавко: Треба пробувати. Якщо говорити про існуючу сьогодні систему виборів місцевих органів влади, то більшість експертів і політиків місцевого рівня схиляється для думки, що партійна система нам явно не підходить. Тому що за такої системи не існує представництва громади, соціальних, територіальних груп. Керують люди, які невідомо звідки попали у списки. От і все.
Євгеній Гузєєв: Вы, как специалист, прекрасно знаете, что в Европе самый главный принцип – это принцип субсидиальности в отношении местного самоуправления, регионального управления и центральной власти. Как Вы думаете, как действует принцип субсидиалности в финансовых полномочиях местного самоуправления? Что об этом сказано в законодательной базе Украины и как это осуществляется на практике? Потому что финансы определяют все.
Мавко: Якщо Ви маєте на увазі власні повноваження органів місцевого самоврядування і власні фінанси, то в Україні існує наступна практика: є так звані делеговані, державні повноваження і власні повноваження, які, на жаль, не покриваються нічим. Тобто, податків, зібраних на території, є недостатньо для виконання власних повноважень. А делеговані повноваження також неможливо виконати повністю, тому що держава не фінансує їх повністю. Якщо ж говорити про субсидіальність ширше, то вона не тільки поширюється на взаємовідносини між центральними органами державної влади, місцевими органами влади, органами місцевого самоврядування. В демократичних країнах воно йде значно глибше. Субсидіальність в розвинених демократичних країнах полягає в тому, що вже місцеві органи самоврядування делегують виконання певних функцій громаді, громадським організаціям і об’єднанням, наділяючи ці повноваження при цьому фінансами. Усі соціальні програми місцевого самоврядування виконуються громадськими організаціями. Оце і є приклад субсидіальності. Місто виділяє для цього бюджет на основі конкурсу. Виграє той, хто краще виконує умови конкурсу, впроваджує проект, звітує. Оце і є субсидіальність.
Роман Кошовий: Я дещо не згідний з тим, що на сьогодні не існує викликів, які можуть розвалити існуючу систему самоврядування. Мені здається, що де-факто, вони існують. Перше, це те, що в місцевому самоврядуванні закінчилися землі. В багатьох громадах залишилося дуже мало землі, тобто того, що вважається найбільшою статтею доходу для місцевого самоврядування. Це перший виклик. Другий - це фінансова криза, в яку українці вже через 2 місяці скоріш за все поринуть з головою. Я недавно прочитав і Інтернеті «можливо доповідну Пинзеника», з якої випливає, що наступний бюджет на 95% складають захищені статті, себто одні зарплати. Немає ніякого розвитку. А це означає, що місцеве самоврядування просто «завалиться». Чи можете Ви дати ствердну відповідь на таке запитання: розвиток місцевого самоврядування в Україні гальмують дві людини – ЮВТ і ВАЮ.
Мавко: НІ. Я не згідний з цим твердженням. Бо якби на їх місці був, наприклад, Янукович чи ще хтось, було би те саме. Це суть нашої політичної «еліти». А персоналії не мають жодного значення. Відносно Ваших реплік. Я не думаю, що брак землі для того, щоб її дерибанити, є таким вже викликом. Ну їм хочеться. Але ж тих, кому цього не хочеться – більше. Вони мають більшу силу і самі будуть дерибанити ту землю, яка ще є державною. Нащо їм давати це самоврядуванню? Це не є викликом. А відносно фінансової кризи, з цим я частково погоджуюся. Цілком можливо, що фінансово-економічна криза стане каталізатором системної кризи і в Україні щось може вибухнути і щось таки відбудеться.
Орест Данчевський: Чи не здається Вам, що помилка у поверненні реформи імені Безсмертного була така сама, яка буде в помилці Ганущака? На чому проколовся минулого разу Безсмертний? Він вирішив зробити з трьох сільських рад одну. Відповідно, два сільських голови без роботи мали залишитися. А після того аж він почав пояснювати, що віддасть їм не тільки землю, яка є в населених пунктах, але й ту, яка є навколо. Але його вже ніхто не слухав. Бо він сказав, що двох з трьох сільських голів звільнить. І з пропозиціями Ганущака буде така сама історія. Наскільки я знаю, створення у Львівські області 60-ти квазірайонів, тобто, з одного району – 2-3, до яких увійде купа сільських рад. Фактично, замість того, щоб привести адміністративні послуги ближче до громади, їх просто відсувають. Йдеться про територіальну реформу. А про те, що відбудеться адміністративна навіть не заїкаються. Може, краще зробити навпаки – спочатку показати, яка буде адміністративна реформа, тобто, які будуть повноваження, а вже після того розказувати, як землю поділять. Бо карти намалювати легко. А от повноваження…
Мавко: Я не згоден, що реформа Безсмертного провалилася, бо так було зроблено. Вона провалилася тому, що була несприятлива політична ситуація. Все робилося нахрапом, непрофесійно, наскоком і, до того ж, було величезне політичне протистояння. Ви ж пам’ятаєте, СДПУ(о) тоді живий ланцюг робили, ніби це було питання життя і смерті – не дати об’єднати три села в одне. Але навіть у реформі Безсмертного вже все було пропрацьовано. Тому що ця реформа готувалася хорошими експертами, які враховували міжнародний досвід, зокрема, польський. І там було прекрасно розподілено повноваження, послуги, які будуть надаватися. А сільські голови і зараз проти реформи. Недавно проводили опитування. Найперші вороги реформи – сільські голови. Хоча там він буде мати більшу зарплату, але він не радіє, бо знає, що в новій адміністрації буде більше роботи і вона буде складніша. Це вже буде серйозна адміністрація.
Данчевський: Я все-таки не погоджуюся, що перший противник реформи – сільський голова.
Мавко: Ми говоримо на найнижчому рівні.
Данчевський: Я розумію, але справа в тому, що проти реформи сьогодні виступає і населення, оскільки усі ідеї реформ на сьогодні дискредитовані.
Мавко: В Польщі, коли проводили реформи, населення було за 4 реформи і проти одної – адміністративної. Всі 4 реформи провалилися, лише адміністративна нормально працювала. Польський досвід показав, що таких концептуальні системи, як адмінреформа, проводяться без згоди населення.
Нашим людям пояснити або важко, або неможливо. В сьогоднішній ситуації тим більше. Можна зробити все дуже швидко, але треба вловити момент. Знов наведу приклад з досвіду Віктора Івановича Балоги. В нього була така проблема. Просто під вікнами міської влади, у центрі Мукачевого, був базар зразка 1997 року. Місто було загаджене цим до неможливості. Він пообіцяв під час виборчої кампанії, що наведе порядок. І він це зробив за 2 місяці. Це було настільки несподівано. Але коли я потім говорив з тими людьми, які якраз це робили, вони казали, що якби це затягнули на 3 місяці, то вже не зробили б ніколи. Люди би заспокоїлися і все. От так само якби у нас, якби вул.. Шпитальну не розрили, то базар би звідтам не прибрали.
Танчин: Наскільки я розумію, реформа місцевого самоврядування впирається у 2 чинники: передача повноважень на місцях і передача ресурсів для реалізації цих повноважень. А хто ж віддасть свої повноваження просто так?
Мавко: Просто так ніхто не віддасть. Є два шляхи формування самоврядування. Один ніби ідеальний – на голому місці, як в Австралії і Америці, поселенський принцип. Це самоврядування, яке формується знизу. І континентальний принцип – коли з великими муками, з трудом відривається самоврядування від центральної влади. І в Україні принцип саме такий. Виривати треба. Мусить прийти нова еліта знизу. Вона має вийти з народу.
Танчин: Вона має прийти з вилами?
Мавко: Та не обов’язково. Часом великі речі без вил можна зробити. Маленький папірчик, наприклад, може зробити велику бурю. Настане такий момент як було у 2004 році. Коли Кваснєвський сказав Кучмі: «Якщо ти не можеш доїхати зі своєї дачі до Банкової то в тебе влади вже немає».
Ігор Вдовичин: Я, може, трохи пафосно скажу. У нас немає великих розбіжностей. Ми всі схиляємося до того, що основна проблема – соціальна і ментальна інерція. Тобто, основна проблема будь-якої реформи – це небажання ні рядових громадян, ані вищої влади щось змінювати. Тобто, ми на усіх рівнях боїмося, треба це усвідомити. Але жодна владна, жодна політична сила не працює над тим, щоб народ трохи змінив своє ставлення до дійсності, ніхто не працює над тим, щоб щось змінити – ось у чому проблема. Навпаки, народ затуркують, всі вдаються в крайній популізм. І тому я не бачу тут перспектив для місцевого самоврядування. Бо якщо навіть ми зробимо програму якоїсь зовсім Ідеальної реформи, то все одно вийде те саме. Тобто, на рівні того ж нового району будуть відбуватися ті самі процеси, що відбуваються сьогодні у Києві в Печерському суді чи у Львівському адміністративному.
Мавко: Звичайно, є й така песимістична думка, і вона має право на існування. Є достатньо підстав для такої думки. Одна з фундаментальних проблем України – тягар тисячолітньої бездержавності. Це формування менталітету людини, яка не любить, ненавидить будь-яку владу, не довіряє, не хоче тої влади і намагається якомога швидше від неї сховатися, закритися. От в чому справа. І тому змінити систему і ментальність можуть тільки люди «ненормальні». Мусить статися якась суспільна аномалія, мусить з’явитися група людей, яких Гумильов називав пасіонаріями, з іншим стереотипом поведінки і мислення.
Зиновій Курило: Не буду зупинятися на питаннях про критерії місцевого самоврядування. ЗІ своєї точки зору і зі свого досвіду можу сказати одне: добив місцеве самоврядування Закон про вибори на пропорційній основі. Люди, які і так не дуже довіряли владі, відколи прийняли цей закон, територіальна громада, яка мала свого депутата у ВРУ, в місцевій раді, на сьогодні залишилися сам на сам зі своїми проблемами. Влада зовсім відійшла від людей. Ніхто тепер прийоми мешканців по місцю проживання не веде, не переживає, чи виберуть його завтра, чи не виберуть. Їх не цікавить, що про них думають люди і як на їх дії вони будуть реагувати. Якщо зробити такий невеликий аналіз, то виявляється, що в Україні в кожній раді від 15 до 30% - це ті люди, які колись обиралися депутатами по мажоритарці. А близько 75% - це люди, які вперше стали депутатами, і, напевно, зовсім по іншій причині. Однією з умов, щоб у людей появилася довіра до влади, є не тільки фінанси і повноваження, але й щоб люди могли через своїх представників, через тих, кого вони знають, кому довіряють, вирішувати свої проблеми. Люди повинні довіряти представникам влади. Тільки тоді можна говорити про місцеве самоврядування. Якщо взяти, наприклад, наше майже мільйонне місто. У 1994 році була зроблена помилка – розпущено районні ради. На сьогодні в районах відсутні адміністрації, які ще 2 роки тому мали районні бюджети і могли щось планувати, якусь роботу депутатів з людьми. Тому. можливо, якби в місті районні ради повернули як елемент місцевого самоврядування, то це наблизило би владу до людей. Бо з Рясного, з Сихова їхати все вирішувати в одну установу – це дуже складно, коли 800 тис. населення зі своїми проблемами звертається в одне управління. Чим більше би було таких наближених до людей, життєво необхідних органів, як
ІА "Вголос": НОВИНИ